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[64]据此，尽管经由程序的基本权利保障引发了广泛的程序亢奋，但联邦行政法院仍旧主要将其限定在《基本法》第2条第2款的生命和身体健康权范畴。

宪法第89条列举规定了国务院的17项具体职权，并规定国务院行使全国人大及其常委会授予的其他职权。例如，作为部门规章的《市场监督管理行政处罚程序规定》规定了县级、设区的市级与省级以上市场监督管理部门对于行政处罚案件的管辖分工，但没有通过概括性条款规定属地管理原则。

辅助性原则经历了学说—事实原则—法律原则的发展阶段，而属地管理原则经历的则是改革实践—事实原则—法律原则的发展阶段。1991年，《呼和浩特市社会治安综合治理条例》《河北省社会治安综合治理条例》《广州市社会治安综合治理条例》（已废止）等地方性法规，贯彻中央的政策，规定社会治安综合治理实行属地管理。[3]第二，探讨了属地管理的理论性质。卢护锋：《行政执法权重心下移的制度逻辑及其理论展开》，《行政法学研究》2020年第5期，第128页。2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确指出了事权层级分工与国家治理现代化之间的逻辑关联。

[13]计划经济体制的基本特征是，在国家和社会关系上，政府决定着社会生产、资源配置和产品消费。[37]参见《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第730页。所以复议中的规范性文件审查机关不应像司法审查那样首先定位于争议解决机关，而应定位于在规范上具有监督权的机关，即对规范制定机关有领导或监督权的机关。

同时，该制度还需兼顾保护当事人合法权益和保障行政机关依法行使职权的目标。从理论上说，有权处理该规范性文件的主体应当包括所有对该文件制定机关有领导或者监督权的机关。若不能通过适用性审查，该规范性文件只是不在此个案中适用。否则，当事人无动力提出申请，该制度将难以有效运行。

很难想象一般律师能掌握所有地方的备案审查规则。《行政诉讼法》修改后，规范性文件附带审查制度作为一项重大创新被广泛宣传，其在法律实务届知晓度很高，而行政复议中的附带审查则相对鲜为人知。

而复议机关的审查既包含适用性审查，又包含效力性审查，其中的效力性审查显然具有更重要的地位。首先，有权审查规范性文件的主体应定位于对该文件有法律上的监督权的其他主体，而不能包括规范性文件制定机关。保护合法权益的目的事实上也要求复议制度促进争议的解决，但争议解决是手段，保护权益才是目的。《立法法》在规定备案审查制度时，其目的考量与前两者有较大区别。

在处理以上关系的过程中，若不能凸出重点，而是眉毛胡子一把抓，则会削弱复议审查制度的优势，甚至造成制度内部相互制约，从而使制度功能难以发挥。《行政复议法》第59条规定：行政复议机关依照本法第五十六条、第五十七条的规定有权处理有关规范性文件或者依据，认为相关条款合法的，在行政复议决定书中一并告知。主要问题包括如下几个方面：第一，审查主体定位不当。于是，该制度成为了一项只带来成本，而不产生效用的制度。

所谓取舍也并非完全排除另一项功能的存在，而是在不同价值之间进行合比例的恰当安排。从目前的实践看，若没有其它的激励或责任分担机制，这种以个案争议解决为先的制度安排将使得审理机关更倾向于认定规范性文件合法，以降低自身的职业风险。

《行政诉讼法》在基本原则部分的第6条中指出：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。故《行政复议法》第13条、第57条、第59条中出现的合法不是指狭义合法性，而应是指广义合法性，其中包含了规范性文件的内容适当性。

因为认定下位法抵触上位法，需要详细比较上下位法条文之间的关系，但该上位法条文可能抽象，也可能具体。故它们需要在一定程度上被重新解释或设计。因此，复议中的规范性文件审查程序应当结合政策监督活动的特点进行有针对性的调整。在审查行政规范性文件时，亦应贯彻这一基本精神。行政复议制度运行中最核心的功能应当为第1条中排在最前的对行政行为的监督、纠错功能。来源：《浙江社会科学》2024年第2期。

如此一来，复议与诉讼的规范性文件审查标准之间将不存在明显区别。律师C提及，他们曾经在复议程序中提出过规范性文件审查申请，但是复议机关并未在复议决定中体现对该审查请求的回应。

俞祺，北京大学法学院助理教授。例如，有不少法官私下提出他们不愿意审查规范性文件的制定程序问题。

从理论上说，如果复议机关认同申请人的观点，则也可以将被申请的规范性文件作为其审查中发现的问题向行政机关外的其他有权机关转送。备案审查工作虽然正在全国范围内如火如荼地推进，但此项制度并无统一的程序要求。

根据司法部公布的《全国行政复议行政应诉案件统计数据》，在2021年和2022年，全国法院一审行政案件中涉及规范性文件附带审查的共有2632件和1985件。可以发现，化解行政争议虽然被《行政复议法》列入立法目的之中，但处在宏观层面，其并非复议机关在处理案件时需要考虑的排在首位的价值。可见，行政复议规范性文件审查制度事实上是处在司法规范性文件审查和备案审查之间的一种中间状态的制度。五、结语综上所述，为破解行政复议规范性文件审查制度所面临的障碍，该制度应当遵循行政复议制度整体的功能定位进行调整与补强。

其次，应通过规范性文件审查实现对公民、法人、其他组织合法权益的保障，并促进争议公正、高效解决。而行政复议虽然要防止和纠正违法的行政行为，但同时也担负有权益保护、解决纠纷的功能。

而将地方人大纳入复议审查制度有助于激发立法机关的活力，也有助于进一步推进备案审查制度。第二，合法性审查与适当性审查区别。

在这之中，何谓有权处理模糊不清。这在很大程度上导致复议审查制度流于形式。

从总体上说，不论是当事人和律师不愿意提出审查请求，还是复议机关工作人员怀有消极情绪，背后的最重要影响因素还是复议规范性文件审查制度不具有实效。在他看来，流程走了一圈，基本是在空转，不解决实质问题，只是增加了一堆文件往来的工作。第三，审查处理结果不仅影响规范性文件在具体争议中的适用，还直接影响规范性文件的效力。个案纠纷解决程序在保障公正的同时要注重效率，而规范性文件审查程序则需要确保审查活动的审慎与权威，这会在很大程度上影响纠纷处理的效率。

而现行的对规范性文件的监督方式缺少一个由人民群众启动的机制，仅靠行政机关自己解决，很难达到纠正违法的目的。 摘要：行政复议法规定了规范性文件审查制度，但该制度在实践中呈现出当事人申请意愿低、复议机关抵触情绪大、对规范性文件的监督效果差等诸多问题。

不过，在分步式审查程序安排中，复议机关仅需就规范性文件在本案中的适用性进行说明，而无须答复复议决定的效力问题。在此基础上，结合《行政复议法》防止和纠正违法的或者不当的行政行为的立法目的，行政复议规范性文件审查应包含适当性审查。

根据行政复议法，复议规范性文件审查的首要功能是预防和纠正不合法、不适当的规范性文件，而不是辅助行政争议的解决。而与行政诉讼审查标准趋同不利于凸显复议审查的优势，也不利于提高当事人选择行政复议途径的积极性。